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Crear una segunda red de escuelas y liceos públicos

30/09/2011 Sin Comentarios

Jorge Rebella, Economía y Mercado – 26.09.11

Entrevista a Pablo Da Silveira

Un sistema de educación pública que compita sanamente consigo mismo

El nuevo régimen no solo aplicaría diferentes metodologías en lo pedagógico, sino también distintos esquemas de gestión

Propongo descentralizar el sistema educativo y cambiar toda la estructura de incentivos, de modo de lograr que la enseñanza pública compita por lograr calidad educativa en un marco de verdadera igualdad de oportunidades, afirmó el doctor en filosofía Pablo da Silveira. El entrevistado, que actualmente es director del Programa de Gobierno de la Educación de la Universidad Católica del Uruguay, manifestó su preocupación por el excesivo centralismo del sistema y la situación de un 80% de los padres, cuyos hijos no acceden a la enseñanza privada ni encuentran alternativas dentro de la pública. A continuación un resumen de la entrevista.

-Posiblemente el tema que genera mayor coincidencia entre los uruguayos es la necesidad de realizar cambios profundos en el sistema educativo para mejorar la calidad de la enseñanza. En cambio, no parece haber mucho consenso a la hora de identificar las causas de fondo de los problemas y, consecuentemente, las vías de solución. ¿Qué opina al respecto?

-Desde hace algún tiempo existe una conciencia muy extendida de que la educación uruguaya está en problemas graves. Este estado de alarma es un progreso, porque antes se negaban las dificultades. Y lo único peor que tener un problema, es tenerlo y no saberlo. Lo que todavía falta entender es cuál es la raíz de las dificultades. El fracaso educativo actual no se debe a la carencia de recursos financieros, ni a la falta de buena voluntad, ni mucho menos a un déficit de participación. El meollo de la cuestión es un problema de diseño institucional.

-¿A qué se refiere específicamente?

-Tenemos un modelo de gestión que, definitivamente, ha dejado de funcionar. Y es un sistema muy difícil de cambiar porque ha quedado encapsulado, desvinculado de la sociedad que lo financia e incapaz de responder a sus demandas.

-¿Cuáles son los mayores defectos del modelo de gestión educativa en Uruguay?

-Nuestro sistema educativo es una rareza en el mundo. Hay al menos tres rasgos que son muy peculiares y problemáticos. El primero es su inmenso centralismo. En este aspecto somos un caso extremo en términos comparados.

El segundo rasgo es la fractura con el sistema político. Una interpretación exacerbada de la autonomía ha llevado a que las autoridades de la enseñanza no rindan cuentas a los representantes de la ciudadanía ni se sientan interpeladas por nadie. La tercera característica es la existencia de un inmenso público cautivo compuesto por el 80% de los padres de alumnos, que no están en condiciones de pagar la enseñanza privada ni encuentran alternativas dentro de la educación pública. Simplemente están presos de una propuesta estatal totalmente homogénea. Si esa propuesta es mala, no tienen escapatoria.

-¿Su análisis implica que la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) no está en condiciones de introducir un nuevo modelo de educación, más flexible y actualizado a la realidad social del siglo XXI?-Con el diseño institucional vigente, ANEP no está en condiciones de responder a los desafíos actuales. No importa quién ocupe los cargos ni de cuánto dinero se disponga. En estos días vimos un ejemplo notable, cuando el Consejo Directivo Central (Codicen) de la ANEP finalmente reaccionó ante la emergencia edilicia. Unos 280 liceos recibieron partidas de hasta US$ 10.000 para resolver sus problemas. Pero resulta que ese dinero solo se puede gastar en insumos, y no en arreglos ni inversiones. El resultado es que hay liceos con cañones de proyección y aire acondicionado en las aulas, pero sin baños que funcionen. Las reglas llevan a que se gaste dinero inútilmente y paralizan cualquier intento de mejora.

Segunda red

-¿Tiene Ud. una propuesta alternativa?

-Propongo descentralizar el sistema educativo y cambiar toda la estructura de incentivos. La educación pública no va a mejorar mientras hacer las cosas mal tenga las mismas consecuencias que hacerlas bien. Para eso hace falta darle capacidad de respuesta a la gente y acortar la distancia entre quienes proveen el servicio y los usuarios.

-¿En qué consiste el esquema que Ud. propone?

-Consiste en crear una segunda red de escuelas y liceos que sean tan públicos, gratuitos y laicos como los actuales, pero que exploren distintas maneras de hacer las cosas. Se trata de ensayar y comparar diferentes caminos, tanto en lo pedagógico como en términos de organización y gestión. A la hora de enviar a un hijo a la escuela, los padres podrían optar entre ambos sistemas públicos. Lo esencial es romper la homogeneidad impuesta por la lógica monopólica.

-¿Está proponiendo una duplicación de las funciones que hoy cumple la ANEP?

-Eso no tendría ningún sentido. Se trata de crear una enseñanza pública que sea capaz de albergar diversidad y descentralización. Necesitamos respuestas múltiples porque las necesidades de la gente son múltiples. También necesitamos que quienes tomen las decisiones estén más cerca de la gente. Para lograrlo, propongo que esta segunda red de escuelas y liceos públicos dependa de los gobiernos departamentales, coordinados a través de un consejo autónomo similar al Codicen.

Descentralización

-¿Puede combinarse ese nuevo protagonismo de los gobiernos departamentales con la existencia de un consejo autónomo que podría ejecutar políticas a nivel nacional?

-Cuando se habla de descentralización, hay que preguntarse qué debe ser descentralizado y qué no. Hay al menos tres aspectos que deben mantenerse centralizados. El primero de ellos es la definición de grandes objetivos pedagógicos formulados en términos de aprendizaje. Tenemos que definir centralmente los aprendizajes que consideraremos esenciales para todos los uruguayos. De lo contrario, vamos a seguir teniendo alumnos de primera, de segunda y de tercera categoría.

También hay que mantener centralizada la evaluación. Tenemos que usar la misma vara de medida para saber cuánto están aprendiendo los estudiantes en todo el país. Por último, hay que mantener centralizado el financiamiento, porque de lo contrario fabricaremos regiones ricas con escuelas ricas y regiones pobres con escuelas pobres. La igualdad de oportunidades requiere transferencias de recursos. Este fue uno de los grandes defectos de la reforma chilena.

-Entonces, ¿qué actividades convendría descentralizar en la educación?

-Todo lo demás se puede descentralizar. Esto incluye la gestión cotidiana de los establecimientos, la política edilicia, las inversiones, la política de recursos humanos, la definición de prioridades curriculares. Todo eso puede estar en manos de los gobiernos departamentales.

-El presidente Mujica es partidario de dividir al país en seis regiones para impulsar una nueva estrategia de desarrollo. ¿Entiende que esa propuesta es convergente con la suya?

-No soy un entusiasta las regiones. Creo que esa solución va a generar más burocracia, no menos. Además, los procesos de descentralización tienen que apoyarse en dinámicas culturales y sociales ya existentes. En Uruguay, ese tejido funciona en los departamentos. Lo que me parece interesante es que el presidente Mujica haya incluido a la educación entre las tareas del Estado que, según su estrategia de desarrollo, deberían descentralizarse.

Viabilidad jurídica

-¿Cuáles son los fundamentos jurídicos que habilitan la creación de una red paralela de enseñanza pública?

-Esta propuesta puede adoptarse por vía legislativa, sin necesidad de modificar la Constitución. Para entenderlo hay que tener presentes tres artículos de nuestra carta magna. El primero es el artículo 202, cuyo inciso primero dice que “la enseñanza pública superior, secundaria, primaria, normal, industrial y artística serán regidos por uno o más consejos directivos autónomos”.

Esta frase explica por qué existe ANEP, pero no exige que ANEP sea el único

ente encargado de impartir servicios educativos. El inciso dice: “uno o más consejos directivos autónomos”. De hecho, antes de que existiera la estructura actual, las diferentes ramas de la enseñanza funcionaban como entes independientes.

-¿Cuáles son los otros artículos de la Constitución que respaldan su propuesta?

-El inciso noveno del artículo 285 incluye entre las funciones de los intendentes departamentales la de “velar por la salud pública, la instrucción primaria, secundaria y preparatoria, industrial y artística”.

La Constitución prevé, por lo tanto, un papel para los gobiernos departamentales en la vida educativa.

Por último, el artículo 68 afirma el derecho de todo padre o tutor a “elegir para la enseñanza de sus hijos o pupilos los maestros e instituciones que desee”. Esta es una declaración de principios que hoy

solo tiene sentido para quienes puede pagar la enseñanza privada. Para el resto de la población, ese principio es inalcanzable. La creación de una segunda red de escuelas y liceos públicos le daría vigencia real a ese artículo.

Directorio

-¿Cómo se designarían a los miembros del nuevo consejo autónomo?

-Hay mucha libertad en este terreno. El artículo 203 de la Constitución señala que “los consejos directivos de los servicios docentes serán designados o electos en la forma que establezca la ley sancionada por la mayoría absoluta de componentes de cada Cámara”. Por lo tanto, la ley puede fijar cualquier procedimiento. Esto fue lo que hizo la última Ley de Educación.

Mi propuesta es que la elección de los miembros del directorio de este nuevo ente autónomo esté en manos del Congreso de Intendentes, que es el órgano que reúne a quienes serían responsables de hacer funcionar la nueva red.

-¿Cuáles serían las potestades de dicho consejo en materia curricular, pedagógica o de evaluación?

-El nuevo ente tendría como cometido fijar objetivos pedagógicos para los alumnos de todos los departamentos, en coordinación con las autoridades nacionales. También elaboraría políticas de aseguramiento de la calidad, incluyendo políticas de evaluación comunes. Por último, elaboraría una política común de formación docente y diversas políticas de apoyo. Para todo eso dispondría de la misma autonomía técnica que hoy tienen los miembros del Codicen, porque eso se deriva del artículo 202 de la Constitución. Pero tanto los integrantes del Codicen como los integrantes de ese nuevo consejo se enfrentarían ahora al juicio de los usuarios, que tendrían alternativas dentro de la propia enseñanza pública. Se terminarían los alumnos y los padres cautivos, que son las mayores víctimas de la situación actual.

Intendencias manejarían los fondos

-¿Qué rol le correspondería al gobierno en ese nuevo esquema?

-Debería desempeñar tres roles fundamentales. El primero sería organizar el financiamiento, es decir, definir a través del Parlamento el monto total de fondos que el país va a volcar en la educación. Solo que debería hacerlo sobre la base de una estimación de costo anual por alumno y luego distribuir el dinero de manera proporcional a la cantidad de inscriptos en cada red de enseñanza pública. Luego, los gobiernos departamentales deberían decidir qué porción de los recursos recibidos se destinarán a financiar la estructura del nuevo ente. De este modo evitaríamos un crecimiento burocrático descontrolado: estaría en el interés de las intendencias que el nuevo ente no engorde demasiado, porque eso dejaría menos dinero para volcar en los departamentos.

La segunda tarea del gobierno central consistiría en certificar los títulos emitidos por las dos redes de enseñanza pública. Esto es algo que ya hace el Ministerio de Educación y Cultura cuando certifica títulos que irán al exterior. Solo que ahora la certificación estaría asociada al control de estándares mínimos de aprendizaje que se consideran objetivos nacionales.

El tercer rol sería justamente la definición de esos grandes objetivos y la coordinación entre redes y ramas de la enseñanza. Es importante que quien brinda el servicio no sea el mismo que fija objetivos y evalúa.

-¿Está el Estado uruguayo en condiciones de destinar ingentes recursos financieros solo para la construcción de cientos de centros de enseñanza de esa nueva red de educación pública?

-El gobierno ya está gastando enormes cantidades de dinero y las va a seguir gastando. La última Ley de Presupuesto liberó recursos para la construcción de 20 jardines de infantes, 138 escuelas primarias y medio centenar de locales de enseñanza media. La construcción de locales va a ser una constante durante muchos años. Por lo pronto, si se quiere generalizar las escuelas de tiempo completo, habrá que duplicar la cantidad de edificios. ¿Por qué poner todos esos locales en manos de ANEP, en lugar de distribuirlos entre las dos redes en función de las opciones que hagan los padres de los alumnos?

Una propuesta muy diferente a lo que se hizo en Chile

-¿Han demostrado ser tan eficientes las intendencias departamentales en el cumplimiento de sus cometidos actuales para adjudicarles también la administración de los centros de enseñanza inicial, primaria y media?

-Hay que tener cuidado con los prejuicios montevideanos, que a menudo impiden ver los logros de los gobiernos departamentales. Una política de radicación de inversiones como la que practica la Intendencia de San José desde hace años es una excelente política pública, bien pensada y ejecutada. Lo mismo vale para la política de deportes que hoy impulsa la Intendencia de Flores, que se ha convertido en el centro articulador de un conjunto de políticas sociales. El Operativo Verano Azul es una buena experiencia de coordinación entre el gobierno central y varios gobiernos departamentales, que no solo asumen una parte enorme de la logística sino que hacen aportes económicos significativos.

-¿Los gobiernos departamentales tienen experiencia en asuntos relacionados con la educación?

-Prácticamente todas las Intendencias están interviniendo en el transporte de alumnos. De otro modo, muchos uruguayos se quedarían sin opciones educativas. También están pagando personal de servicio, bibliotecarios, etc. que contribuyen al buen funcionamiento de las escuelas y liceos de ANEP. Hace poco tiempo, la Intendencia de Florida construyó una escuela en Paso del Rey, a una velocidad de la que ANEP es incapaz. Si bien la organización de una red de centros de enseñanza es un desafío mayor, las intendencias tienen todo lo necesario para enfrentarlo. Esto se parece a lo que ocurría hace un siglo, cuando se rechazaba el voto femenino diciendo que las mujeres no sabían de política. No es que no las dejáramos votar porque no sabían de política. No sabían de política porque no las dejábamos votar. En cuanto pudieron hacerlo, aprendieron muy rápido todo lo necesario.

-¿No deberían atenderse las críticas que se le hacen a la enseñanza que se imparte a nivel municipal en Chile?

-Nunca fui un entusiasta de la reforma chilena. Lo que estoy proponiendo es muy distinto de lo que se hizo en ese país. Acá hay un problema de palabras. En Chile, los municipios son un equivalente de nuestras alcaldías. No tienen nada que ver con los gobiernos departamentales uruguayos. Lo que yo propongo es parecido a lo que existe en una gran cantidad de países, incluyendo Argentina, Brasil y muchos países de Europa.

-¿Cree factible que la actual composición parlamentaria con una mayoría absoluta del partido gobernante apruebe una ley de creación de una segunda red de escuelas y liceos públicos?

-¡Las cosas cambian tanto! Hace quince años, proponer el fortalecimiento de la autonomía de los centros de enseñanza era casi un crimen. Hoy todo el mundo lo aprueba, hasta el punto de que la nueva Ley de Educación habla del tema. En sentido opuesto, temas que hace poco eran defendibles hoy son motivo de crítica. Un ejemplo es la propia Ley de Educación, que parecería que nunca pudo haber tenido mayoría parlamentaria porque casi todos la atacan. Lo mismo ha pasado con temas como el control de la inflación, el aseguramiento de los equilibrios macroeconómicos o el pago de la deuda externa. Todos esos temas eran objeto de grandes batallas ideológicas, pero hoy son objeto de consensos amplios y pacíficos. Creo que, presionados por los terribles resultados que estamos obteniendo en la educación, vamos a ir evolucionando y empezaremos a ver como viables ideas que hoy pueden generar rechazo.

 

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